過去幾十年全球一體化進程取得積極進展, 然而, 近期逆全球化思潮抬頭, 全球格局呈現出復雜多變的態(tài)勢, 國際貿易和投資以及人口與知識的流動均受到阻礙, 給全球糧食安全帶來了不確定性。全球營養(yǎng)不良人數在2015年以后連續(xù)呈增長趨勢, 回到了十年前的水平, 2017年增加到8. 21億人。本文回顧了逆全球化思潮和全球糧食安全現狀, 從國際貿易、對外投資、移民、知識共享、農業(yè)政策改革和全球治理等角度深入分析了逆全球化對全球糧食安全帶來的挑戰(zhàn), 探討了未來如何應對逆全球化和實現全球食物發(fā)展可持續(xù)目標, 提出了鼓勵開放公平的貿易、支持農村發(fā)展解決沖突和被迫移民、增加技術創(chuàng)新研究、打破知識和信息壁壘以及加強全球治理等具體政策建議。
一、引言
2017年, 美國從多項重要國際協議中退出、英國退歐以及許多國家反移民言論的抬頭, 全球一體化進程開始出現倒退。美國先宣布退出《跨太平洋伙伴關系協定》 (TPP) , 后又宣布退出應對氣候變化的《巴黎協定》。在歐洲, 英國開始了退出歐盟的談判。在2017年布宜諾斯艾利斯召開的世界貿易組織 (WTO) 第十一屆部長級會議上, 各成員國未能達成聯合協定。這些事件偏離了幾十年長期堅持的全球一體化方向。在逆全球化思潮的沖擊下, 全球格局呈現出復雜多變的態(tài)勢, 國際貿易、對外投資以及人口與知識的流動均受到阻礙, 使得各種不確定性因素日趨增加。全球一體化加速推進了消除貧困和營養(yǎng)不良的進程, 然而, 2014年以來, 全球營養(yǎng)不良人數在經歷了近十年的穩(wěn)步下降之后再次上升, 從2015年的7.84億人增加到2017年的8.21億人 (FAO, 2018) 。不斷升溫的逆全球化思潮對食物安全和營養(yǎng)意味著什么?應該如何應對逆全球化的不良影響和確保糧食安全?本文回顧了近些年逆全球思潮和全球糧食安全狀況, 分析逆全球化思潮對糧食安全影響的路徑, 總結目前全球和國家層面為確保糧食安全所采取的政策措施, 并在此基礎上進一步探討未來如何應對逆全球化帶來的挑戰(zhàn)。
二、逆全球化思潮
2008年國際金融危機爆發(fā)后, 發(fā)展失衡、經濟治理滯后, 全球經濟陷入持續(xù)的結構性低迷, 部分地區(qū)經濟不平等現象加劇, 資源分配不公, 社會上的被遺棄感和不安全感增強, 逆全球化思潮抬頭。在2017年阿根廷布宜諾斯艾利斯舉行的第十一屆世貿組織部長級會議上, 未能在農業(yè)、漁業(yè)補貼、公共糧食儲備和特殊保障機制等一些關鍵議題上取得突破, 沒有達成一致意見, 農業(yè)補貼和公共糧食庫存問題不能有效解決。英國繼續(xù)其“脫歐”進程, 推出《廢除條例草案》 (Great Repeal Bill) , 計劃于2019年退出歐盟。美國貿易保護主義不斷升級, 首先退出《跨太平洋伙伴關系協定》, 隨后又宣布退出《巴黎協定》, 2018年5月8日又宣布退出了伊核協議, 恢復對伊朗政府實施經濟制裁。美國單方面增加貿易進口關稅和阻礙世界貿易組織 (WTO) 爭端解決機制。在新興市場和發(fā)展中地區(qū), 西亞北非地緣沖突持續(xù)、南美部分國家政局不穩(wěn), 國家發(fā)展和區(qū)域合作頻添變數。
逆全球化思潮表現在貿易保護主義、威脅投資、邊境收緊、知識信息流動限制、農業(yè)政策改革停滯和全球治理弱化等多個方面。其中, 在貿易方面, 盡管貿易增長較快, 但貿易限制措施和覆蓋范圍都顯著增加, 增加了貿易的風險和不確定性。世界貿易組織 (WTO) 發(fā)布的《2018年世界貿易統計回顧》報告顯示, 2017年, 由于世界經濟增長加快, 國際貿易增長強勁, 全球貨物貿易量增長4.7%, 為2011年以來全球貿易增長最快, 顯著高于2016年的1.8%和2011年以來的3%的增長率;貨物貿易額增長明顯, 增加11%, 達到17.73萬億美元, 服務貿易額增長8%, 到達5.28萬億美元。但根據世界貿易組織 (WTO) 在2018年11月最新發(fā)布的報告顯示 (WTO, 2018) , 2018年5—10月期間, 二十國集團采取了40項新的貿易限制措施, 包括增加關稅、貿易禁止和出口稅, 相當于每個月8項措施, 明顯多于之前的數量 (見圖1) , 2018年11月進口限制措施涵蓋的金額高達4810億美元, 是2018年7月的6倍, 也是自2012年以來范圍最廣的一次。在對外投資方面, 與經濟增長和貿易增長趨勢相反, 對外投資流量顯著下降。聯合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報告2018》數據顯示 (UNCTAD, 2018) , 2017年全球對外投資 (FDI) 流入額繼續(xù)下降, 比2016年下降23%, 下降至1.43萬億美元, 部分原因是由于跨國并購, 但盡管如此, 仍然比2016年下降明顯, 綠地投資額下降14%。其中, 發(fā)展中國家的FDI投資保持穩(wěn)定, 約6710億美元, 發(fā)達國家的FDI流入投資大幅下降, 下降約37%, 僅為7120億美元, 流入到轉型經濟體的FDI也下降27%, 為470億美元, 是2005年以來的第二低水平 (見圖2) 。FDI下降的主要原因是投資回報率下降。但地區(qū)政治的不穩(wěn)定和政策不確定也是影響FDI投資的重要因素。2017年, 許多國家對國外投資采取了更加嚴格的態(tài)度。一些新的投資限制或規(guī)則主要表現在更加關注國家安全、外資的土地和自然資源所有權。有些國家采取了嚴格的投資審批程序。在移民方面, 2007—2016年間, 難民和國內流離失所者人數增加了一倍, 達到6400萬人 (IMO, 2018) 。英國和美國都將邊境收緊和嚴格的移民限制措施擺上日程。歐洲也因大量難民涌入而不堪重負, 逐漸采取收緊的移民政策。
三、全球糧食安全狀況
全球饑餓人口數量正在發(fā)生逆轉, 全球饑餓人數呈增長趨勢, 回到了十年前的水平。根據FAO已有的數據, 營養(yǎng)不良人數從2005年的9.45億人下降到2014年 (最低) 的7.837億人, 但在2015—2017年之間呈增加趨勢, 從2015年的7.844億人增加到2016年的8.042億人, 2017年繼續(xù)增加到8.208億人, 營養(yǎng)不良率為10.9%, 大約9個人中有1個人營養(yǎng)不良 (FAO等, 2018) (見圖3) 。南美和非洲大部分地區(qū)的營養(yǎng)不良情況還在繼續(xù)惡化, 亞洲營養(yǎng)不良人口的下降速度最近也在明顯放緩。盡管全球在減少兒童發(fā)育遲緩方面取得了進步, 但在2017年, 仍有接近1.51億的5歲以下兒童發(fā)育遲緩, 比例超過22%, 超過5000萬的兒童消瘦, 另有超過3800萬的兒童超重。與此同時, 超重和肥胖癥成為全球各地日益嚴峻的問題。全球超過6.72億成人肥胖, 相當于8個成年人中有一個人肥胖 (FAO, 2018) 。在許多國家, 營養(yǎng)不良、超重和肥胖并存, 主要原因是糧食不安全。食物安全威脅將持續(xù)存在, 尤其是沖突導致部分地區(qū)饑餓問題進一步惡化, 而干旱又令饑餓問題雪上加霜。特別值得注意的是, 2017年遭遇了饑荒和干旱的非洲各國, 在食物安全方面仍將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。氣候變化將繼續(xù)構成直接和長期威脅。尼日利亞、索馬里、南蘇丹和也門四國約3800萬人受到饑荒和嚴重糧食危機的威脅。埃塞俄比亞和肯尼亞遭遇了嚴重干旱;加勒比海地區(qū)遭受颶風重創(chuàng);南亞糧食安全受到了洪澇災害的嚴重威脅。如果繼續(xù)當前的趨勢, 2025年將有1.3億兒童發(fā)育遲緩, 比世界衛(wèi)生大會的目標高3000萬人。如果要實現2030年顯著減少發(fā)育遲緩和饑餓的目標, 許多國家仍需要加速進程。
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四、逆全球化思潮對全球糧食安全的影響
全球重大事件表明, 幾十年來的全球一體化趨勢已經發(fā)生了偏離。逆全球化可能會進一步制造政治和經濟上的不確定性, 繼續(xù)影響貿易、投資和移民。尤其是美國退出一些國際協議和機構的威脅, 可能會加劇全球的不確定性。封閉主義和保護主義抬頭, 增加了全球食物安全和營養(yǎng)的不確定性, 加大了延緩實現可持續(xù)發(fā)展、改善食物安全和營養(yǎng)目標的風險。這里從貿易保護主義、國際投資受阻、收緊邊境、知識和信息流動限制、農業(yè)政策改革停滯和全球治理弱化等多方面分析逆全球化對全球食物安全和營養(yǎng)健康的影響。
(一) 貿易保護主義不利于糧食自由流動
由于農業(yè)用地和資源分配不均, 貿易在養(yǎng)活日益增長的世界人口方面發(fā)揮著十分關鍵的作用。始于19世紀的廣泛開放貿易成功地降低了全球糧食平均成本, 價格也相對穩(wěn)定和低廉, 并增加了獲得多樣化食物的機會, 同時具有增加居民收入的潛在作用。貿易也使食物生產從環(huán)境風險高的地區(qū)轉向環(huán)境風險低的地區(qū)。有經驗表明, 貿易壁壘不僅提高了土地資源稀缺國家的糧食價格, 而且也壓低了土地資源豐富國家的糧食價格, 降低兩者的實際收入。正如《北美自由貿易協定》 (NAFTA) 面臨的威脅所表明的那樣, 近期有所抬頭的逆全球化思潮, 尤其是貿易保護主義的潛在復蘇, 可能會阻礙可持續(xù)發(fā)展目標、經濟增長以及改善食物安全和營養(yǎng)的進程。
(二) 國際投資下降不利于改善當地居民食物安全
政府和農民需要進行大量投資以滿足人們對增加食物供應量和增強食物品種多樣化的需求。增加國際私人投資也有助于改善食物系統。國際私人投資可以創(chuàng)造就業(yè)機會、發(fā)展農村基礎設施、加強小農與全球市場之間的對接、引入有助于提高生產力的專業(yè)知識和技術并改善農民的融資渠道。一份有關亞非地區(qū)主要私人農企投資的最新研究表明, 這些投資提高了當地人們對更多食物和更有營養(yǎng)食品的購買力。目前, 國際投資限制措施增加, 投資下降明顯, 不利于改善居民的食物和營養(yǎng)安全。
(三) 邊境收緊威脅難民糧食安全
一系列沖突引發(fā)了大規(guī)模難民潮, 移民接收國的反移民政策和言論也不斷升溫。然而, 出于政治動機的限制移民的主張并沒有經濟、就業(yè)、犯罪率或財政成本與移民相關的證據支持。但有證據顯示, 自愿移民改善了移民和留守家庭的食物安全, 同時也提高了移民接收國的經濟和財政效益。非自愿移民和難民營甚至也可以增加當地收入和創(chuàng)業(yè)活動, 進而促進當地經濟發(fā)展。移民限制政策將對最貧困人口造成最嚴重的打擊。目前, 被迫移民和延長的沖突是全球饑餓和營養(yǎng)不良持續(xù)的重要原因。目前, 全球1.55億兒童發(fā)育遲緩中, 1.22億人生活在沖突地區(qū), 被迫移民的人數在2007—2017年間增加了一倍, 達到6400萬。沖突、移民和食物不安全形成一個惡性循環(huán)。如果邊境收緊或關閉、移民受到限制, 將會威脅難民的食物安全和營養(yǎng)健康。
(四) 知識和信息流動限制不利于實現食物和營養(yǎng)安全目標
數據和知識以及相關技術能夠在實現食物和營養(yǎng)安全方面發(fā)揮更廣泛的作用。隨著全球對“開放數據”的支持度不斷上升, 任何人可在任何地方以任何目的自由使用、分享和創(chuàng)建數據。從農場到零售商, 可訪問的數據成為決策制定的關鍵。對農民來說, 獲得實地知識和信息可以幫助他們提高生產力。例如, 生產者依靠投入品 (土地、水資源、肥料、種子和貸款) 知識以及耕作制度數據來確定種植何種作物。在國家層面, 開放數據支持政府制定基于實證的決策并促使他們提高問責制。然而, 獲取知識的不平等程度正日益加劇, 不利于實現食物和營養(yǎng)安全目標。
(五) 農業(yè)政策改革停滯影響發(fā)展中國家低收入農民的食物和營養(yǎng)安全
2017年, WTO成員國未能就國內農業(yè)支持改革達成一致意見, 這充分說明說服各國取消有害的農業(yè)補貼存在巨大難度。農業(yè)扶持政策, 尤其是使生產者免受市場價格影響的高關稅和高維持性價格往往最終造成全球市場生產過剩, 從而壓低全球價格。當價格下降和農村貧困程度惡化時, 發(fā)展中國家的低收入農民將成為真正的受害者。發(fā)達國家農業(yè)補貼對發(fā)展中國家造成尤為有害的長期影響, 最終降低了生產積極性, 對食物安全、營養(yǎng)和農村發(fā)展造成不良后果。1986年后, 在烏拉圭回合貿易談判、WTO成立以及《農業(yè)協定》的大力推動下, 全球在減少有害農業(yè)補貼方面取得了實質性進展。但很多國家的農業(yè)補貼水平依然較高, 而且近年來發(fā)達國家的農業(yè)改革基本停滯不前。對全球最弱勢群體來說, 持續(xù)改革是幫助他們從國際市場中獲益的關鍵。
(六) 全球治理弱化不利于發(fā)揮全球農業(yè)和食物系統功能
目前, 全球糧食安全和營養(yǎng)政策的全球治理變得日益復雜, 例如沖突引起的饑餓、營養(yǎng)不良的三重負擔 (能量攝入不足、微量元素缺乏以及超重和肥胖) 、環(huán)境風險、市場風險和國際價格波動等。全球治理失敗和承諾弱化將對食物系統產生負面影響。例如, 巴黎氣候變化協議承諾下降將可能增加農業(yè)和食物生產受到氣候變化沖擊和自然資源退化影響的風險。如果沒有很好的全球治理及其與本地治理間的相互有效協調機制, 決策者在應對危機時將面臨挑戰(zhàn), 更不用提阻止危機發(fā)生。全球治理能夠提供和保護國際公共物品, 例如健康和食物安全標準、國際食物援助協調等, 協調解決單個國家不能解決的問題。
五、應對逆全球化和確保糧食安全的政策建議
未來, 反全球化思潮和不斷變化的全球格局可能會繼續(xù)影響貿易、投資和移民, 造成更多的政治和經濟不確定性。食物安全威脅將持續(xù)存在, 尤其是沖突導致部分地區(qū)饑餓問題進一步惡化, 而干旱又令饑餓問題雪上加霜。我們應盡量減少全球聯系帶來的風險, 而非放棄全球一體化。在減少反全球化思潮升溫風險的同時, 制定政策以爭取從全球化中受益成為首要任務。由于許多新興挑戰(zhàn)超越國界, 全球治理在引導全球規(guī)范和促成集體承諾方面將發(fā)揮日益重要的作用。通過共同的努力將承諾付諸行動, 這將成為以可持續(xù)方式實現食物安全和改善營養(yǎng)的關鍵。應對全球變化可以為全球食物系統轉型提供路徑, 使食物系統更加營養(yǎng)、健康、可持續(xù)和包容。如何實現這一目標?通過商品、投資、人口和知識流動實現國家食物系統的全球一體化是取得進展的關鍵。根據前面的分析, 提出以下五點具體建議:
(一) 鼓勵開放、高效和公平貿易系統
考慮到貿易在減少饑餓和營養(yǎng)不良、避免環(huán)境破壞等方面的作用, 貿易和國內相關政策必需支持和加強公平、透明和包容性的貿易體系, 尤其是農產品貿易。采取合適的方法來權衡和解決由于開放貿易帶來的不可預想的結果, 而不是阻礙貿易。各國應該通過減少進口關稅和取消出口壁壘來減少貿易扭曲, 目的是為了擴大安全和平等地進入食物和農產品市場, 尤其是營養(yǎng)和可持續(xù)的食物來源。鼓勵公平競爭, 發(fā)展中國家必須加強國內政策和法律, 例如反壟斷法, 阻止或治理壟斷市場結構和市場行為。貿易政策必需對營養(yǎng)、健康、包容和可持續(xù)的貿易戰(zhàn)略產生影響, 幫助食物系統轉型。同時, 各國應該通過建立社會保障體系來縮小貧富差距, 幫助窮人和脆弱群體在短期內能夠獲得食物和其他服務, 并在長期能夠從事經濟活動。
(二) 支持農村發(fā)展, 解決沖突和被迫移民
支持農村發(fā)展, 打破各種沖突、食物不安全和移民間的惡性循環(huán), 改善居民生計和難民的糧食安全。鼓勵負責任的投資, 優(yōu)先投資食物安全和營養(yǎng), 例如采取生產性的、瞄準營養(yǎng)驅動的社會保護措施。為應對難民挑戰(zhàn), 移民輸出國應完善季節(jié)性移民機制, 減少國內移民障礙并通過創(chuàng)新融資產品降低成本。為了更好應對移民浪潮引發(fā)的糧食危機, 可通過擴大移動通信等新技術的應用加強對難民營的監(jiān)察、服務和管理。增加投資用于加強難民東道國的生計和糧食安全, 這種方式最為經濟有效, 有助于難民融入勞動力市場和社會, 幫助他們恢復生活, 同時也可以減輕東道國的財政負擔。
(三) 增加研究和創(chuàng)新投資
農業(yè)和農業(yè)以外的許多技術都可能會影響未來食物系統, 如基因序列測定、基因編輯、垂直農業(yè)、精準農業(yè)、大數據、信息通信技術的創(chuàng)新。加強這些技術的研究和應用至關重要。投入更多資金用于支持食物系統的研究和創(chuàng)新, 使食物系統更加營養(yǎng)和健康、有利于環(huán)境和應對氣候變化, 同時能夠讓生產者受益, 尤其是小農、婦女和青年受益, 提高食物生產的可持續(xù)性, 供應更多的健康食物, 增加就業(yè)和收入。鼓勵發(fā)展中國家增加科研投資。中國的農業(yè)科研投資在2000—2013年間增加了兩倍, 在促進經濟增長和減貧中發(fā)揮了重要作用。
(四) 打破知識和信息壁壘
在全球、地區(qū)和國家層面, 數據和證據必須處于更加開放、透明和包容的食物系統的核心。促進合作并發(fā)揮知識共享的力量, 打破利益相關者、不同部門和地區(qū)之間的隔閡是變革成功的決定性因素。政府和國際機構需要做出開放數據承諾, 更重要的是切實付諸行動。打破壁壘, 促進利益相關者、跨部門間的合作和多邊學習, 加速消除貧困和營養(yǎng)不良。全球知識交流平臺和多部門合作, 如國際食物政策研究所發(fā)起的“2025協定”, 旨在將各國在減貧、饑餓和營養(yǎng)不良方面的研究成果、數據、創(chuàng)新理念和實踐加以匯總, 讓一些國家的成功經驗被其他國家借鑒。協定將依靠各國出臺的國家主導策略, 聯合各國和各地方利益相關方, 通過在不同領域開展合作來消除饑餓和營養(yǎng)不良。
(五) 加強全球治理
隨著食物和農業(yè)系統日益全球化, 食物安全和營養(yǎng)相關治理問題也日趨復雜, 如沖突引發(fā)的饑餓、營養(yǎng)不良、環(huán)境風險以及全球一體化治理等。對近期糧食危機的響應不足表明, 有必要重新設計全球食物和農業(yè)治理體系, 以解決各國無法或不會以最佳方式自行管理的問題。全球治理可為一系列國際公共產品提供支持, 如健康和安全食品標準、國際抗災糧食援助協調機制和公平與自由貿易協調等。隨著全球變化步伐的加快, 治理結構還必須使食物系統具有創(chuàng)新性和適應性。因此需要加強協調并將科學納入政策的制定和實施。為此, 重新設計全球制度結構, 創(chuàng)建一個為眾多農業(yè)、糧食和營養(yǎng)組織提供監(jiān)督的治理平臺。該平臺可確保在日益復雜的全球形勢下為實現可持續(xù)發(fā)展目標提供必要的協調。由全球科學界專家組成的工作小組能夠在農業(yè)、食物和營養(yǎng)方面提供基于研究的證據, 為合理的政策制定提供支持, 因此將成為該平臺的有益補充。
